"Голодный минимум социального равенства"

Стандарты и административные регламенты призваны способствовать улучшению повседневной жизни россиян и удовлетворению их насущных запросов. Вот почему в повестке дня политической жизни России стоит вопрос о принятии федерального закона "О стандартах и административных регламентах деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". 22 мая 2008 года проект этого закона обсуждался на заседании Объединенной рабочей группы по обеспечению участия гражданского общества в административной реформе (ОРГ), которое прошло в Государственном университете — Высшей школе экономики (ГУ-ВШЭ). Вел заседание сопредседатель группы, президент Ассоциации независимых центров экономического анализа Александр Аузан.

О состоянии работы над законопроектом, первая "итерация" которого была рассмотрена на заседании Группы в апреле 2007 года, рассказал директор Департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития России Андрей Шаров. Предложения по его совершенствованию были представлены всеми ведущими научно-аналитическими центрами страны, участвующими в административной реформе, включая ГУ-ВШЭ, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Центр стратегических разработок.

По сравнению с первоначальным вариантом проекта, отметил А. Шаров, введено разграничение понятий "государственная услуга" и "муниципальная услуга". В текст проекта включено описание порядка предоставления государственных услуг с использованием телекоммуникационных средств, закреплено введение единого портала госуслуг, то есть своего рода "виртуального интерфейса" взаимодействия граждан с государством, перечислены требования, предъявляемые к такому порталу.

В результате доработки законопроекта в нем появилась новая глава о регулировании порядка обжалования действий госслужащих, отвечающих за предоставление гражданам услуг. Это сделано с тем, чтобы несколько изменить идеологию закона, в котором речь должна идти не об оказании услуг, но о защите интересов граждан при оказании им услуг. "Причем, — заметил А. Шаров, — введены нормы, связанные, например, с тем, что жалобы граждан на необоснованный отказ в приеме регистрации запроса должна рассматриваться немедленно. Следует еще продумать вопрос практической реализации этой нормы".

В законопроект внесена очень важная статья, посвященная созданию и деятельности обществ — получателей государственных и муниципальных услуг. "Пока эта статья носит рамочный характер, ее еще предстоит наполнить содержанием. Но ключевым моментом — и, видимо, предстоит в связи с этим вносить изменения в процессуальное законодательство — является возможность, которая будет у таких обществ, защищать в суде интересы граждан и выступать от имени граждан при получении государственных услуг", — отметил представитель Минэкономразвития.

В документе также прописан порядок ежегодного мониторинга результатов применения стандартов административных регламентов. Первый такой мониторинг "Качество государственных услуг" проводится в текущем году с участием экспертов ряда федеральных органов, в том числе, Федеральной антимонопольной службы (ФАС).

В ходе состоявшегося обсуждения были высказаны отдельные замечания, в частности, касающиеся процедуры досудебного обжалования, но в целом был сделан вывод о высокой степени готовности законопроекта. По предложению ректора ГУ-ВШЭ, сопредседателя группы Ярослава Кузьминова участники заседания одобрили законопроект и приняли решение о том, чтобы с учетом замечаний и поправок, которые должны быть собраны в течение недели, направить документ в Правительство РФ и Минэкономразвития.

По второму вопросу повестки дня выступил ответственный секретарь Группы, президент Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра "Стратегия" Александр Сунгуров. Он представил данные о ходе административной реформы в субъектах Российской Федерации, которые были проанализированы с позиций структур гражданского общества на основе мониторинга официальных сайтов администраций в 2006—2008 гг. Мониторинг был проведен докладчиком совместно с сотрудником Санкт-Петербургского филиала ГУ-ВШЭ Аленой Вандышевой и студентом Михаилом Даниловым. В ходе исследования изучалась информация, касающаяся административной реформы, опубликованная на сайтах региональных администраций и комиссий по административной реформе. Особое внимание уделялось степени открытости комиссий и администраций для контактов с общественностью, оценивался состав комиссий по числу входящих в них представителей региональных парламентов, органов местного самоуправления, бизнеса, политических партий, администраций, избиркомов, вузов, научных учреждений, общественных организаций, и т.д.

Обсуждая доклад А. Сунгурова, участники заседания подчеркнули, в частности, необходимость проведения более широкого информирования населения о целях и задачах административной реформы в РФ, ибо без понимания этих задач весьма трудно вовлекать общественность в дело их практической реализации; указано на важность использования единой методики (которой сейчас нет) для выявления степени удовлетворенности граждан той или иной услугой. Отмечалось и то, что на сегодняшний день не существует четких критериев определения результативности проведения административной реформы.

Подводя итоги этой дискуссии, Ярослав Кузьминов, отметил, что организованная российская общественность, по его мнению, переживает переходный период: "Если мы посмотрим на структурирование активной общественности за последние три-четыре года, то, наверное, можно увидеть, что люди образовывали несколько групп: часть объединялась вокруг более или менее протестной деятельности, тяготеющей, к слову сказать, к политической деятельности; часть — вокруг Совета при Президенте по содействию институтам гражданского общества и правам человека; часть — вокруг Общественной палаты РФ. Во многом это было закономерно, потому что шли процессы идентификации своих позиций по отношению к происходящим в стране изменениям". Однако, помимо такой идентификации в отношении тех или иных общественных процессов, подчеркнул ректор Вышки, "нужно обладать возможностями влиять на эти процессы. И общественность России, практически, оказалась раздробленной, изолированной от принятия решений не только потому, что этого хотел кто-то в органах власти (хотя и есть люди, которым так удобнее), но и в силу собственной позиции, занятой лидерами соответствующих групп и организаций". При этом возможность общественной консолидации "по ряду ключевых проблем развития России, просто отсутствовала". Это, по словам Я. Кузьминова, касалось как минимум трех направлений: во-первых, административной реформы, предполагающей усиление возможностей граждан воздействовать на эффективность государства; во-вторых, необходимых социальных реформ, прежде всего, в сфере "образования и здравоохранения, которые в нашей стране не движутся, а качество сервиса трагически падает"; в-третьих, муниципальной реформы. Воздействие общественности на принятие решений об объемах ресурсов, которые государство выделяет на здравоохранение и образование, "практически нулевое", хотя в любой другой стране с развитыми структурами гражданского общества общественность давно бы объединилась и потребовала существенно увеличить государственное финансирование, чтобы обеспечить хотя бы "голодный минимум социального равенства", который любая цивилизованная страна должна иметь.

"Мне кажется, — сказал далее ректор, — мы должны сделать еще одну попытку в деле консолидации различных общественных групп вокруг, по крайней мере, этих трех задач, по которым существует очень широкий консенсус в обществе. И наша Объединенная рабочая группа — это пример именно того, как в ней эффективно и вполне конструктивно работают вместе люди разного политического позиционирования".

В нынешней ситуации, по мнению Я. Кузьминова, было бы разумно предложить "актуальную повестку дня для формирования групп и комиссий, подобных нашей, для выработки солидарной позиции по этим трем направлениям".

Участники заседания с большим интересом ознакомились с только что вышедшей в свет книгой "Общественная активность населения и восприятие гражданами условий развития гражданского общества", авторами которой являются научный сотрудник Вышки Ирина Мерсиянова и первый проректор ГУ-ВШЭ Лев Якобсон, также принимавший участие в работе заседания. В книге представлены результаты опросов населения России, проведенных осенью 2007 года в рамках научно-исследовательской работы Лаборатории исследования гражданского общества ГУ-ВШЭ по направлению ведения мониторинга гражданского общества в России.

Николай Вуколов