Как построить дороги без дураков

«Территориальная разобщенность: как связать большую страну?» — этой теме была посвящена состоявшаяся 10 апреля в ВШЭ встреча с разработчиками Стратегии-2020 из цикла «Весенний диалог: политики и студенты».

Видеозапись

Отвечать на вопросы студентов Вышки и других вузов собрались ведущие российские специалисты по транспортным проблемам, региональному развитию и городскому планированию, принимавшие участие в разработке Стратегии-2020: директор Института экономики транспорта и транспортной политики ВШЭ Михаил Блинкин, декан Высшей школы урбанистки ВШЭ Александр Высоковский и директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич. Впрочем, перед сессией вопросов и ответов Михаил Блинкин и Наталья Зубаревич представили обзоры текущего состояния транспортной инфраструктуры и ближайших перспектив ее развития.

Михаил Блинкин сложившуюся ситуацию охарактеризовал как «неприятную». Если в мировом рейтинге, оценивающем состояние железнодорожной сети, Россия замыкает первую тридцатку, то по связности автодорог наша страна находится аж на 125 месте в мире. Если США и Китай, планируя схему своих дорожных сетей, стремились к тому, чтобы все большие города были соединены друг с другом, то в России автодороги планируются по тем же направлениям, что и век назад. «Мы тратим на развитие транспортной инфраструктуры значительно меньше, чем развитые страны и кратно меньше, чем Китай, строящий свою сеть автодорог с нуля», — констатировал Михаил Блинкин.

К чему это приводит на практике? К тому, например, что 30% федеральных трасс «действуют в режиме заторов», уровень транспортного обеспечения домохозяйств сопоставим с США 1930-х годов, а уровень среднедушевой подвижности в разы меньше, чем в развитых странах (6500 километров в год в России против 25000 километров в год в США). «У нас есть небольшая часть населения, которая двигается больше Европы, но остальное население у нас не движется вообще — там мобильность такая же, как в эпоху гужевого транспорта», — добавил Михаил Блинкин.

Чуть лучше ситуация с железнодорожным сообщением, но грузовые потоки из развивающихся азиатских рынков в Европу все равно обходят Россию стороной. Выгоднее оказывается везти их по морю, чем напрямую по российской территории. Зато есть повод для оптимизма, связанный с внутренними пассажирскими перевозками. По словам Михаила Блинкина, произошел «принципиальный сдвиг» в подходах к развитию транспортной агломерации. «Впервые появились реальные идеи по рельсовому охвату агломерационных территорий, — отметил эксперт. — Речь идет об интегрированных рельсовых транспортных системах. Характерный пример их использования — Германия, где вы, передвигаясь по городу, пригородам и дальше, не очень-то и понимаете, на чем вы сейчас едете — трамвае, метро или электричке».

Остается выяснить самое главное — цену «транспортного вопроса». Сейчас Россия тратит на него средства в размере 1,4% ВВП. Необходимо — в два раза больше. Откуда взять деньги? Три наиболее популярных ответа формулируются так: меньше воровать, перераспределить бюджетные статьи, привлечь частные инвестиции (путем строительства платных дорог). Однако Михаил Блинкин считает, что у этих решений «потенциал маловат». «Значит — и за это на меня обиделись все автомобилисты — за дороги должен заплатить тот, кто по ним ездит», — сказал Михаил Блинкин. Пока же, по оценкам экспертов, российские автомобилисты своими «профильными» налогами (акциз в цене моторных топлив и транспортный налог) оплачивают половину затрат совокупного бюджета страны на дорожное хозяйство, то есть де-факто являются реципиентами бюджета.

Тем не менее идея финансировать дорожное строительство за счет акциза на бензин не находит поддержки «даже в самых либеральных кругах среднего класса». Это признал также участвовавший в дискуссии ректор ВШЭ Ярослав Кузьминов. «Это социально-политическая проблема, которую власть не может не учитывать», — сказал он. В то же время Ярослав Кузьминов считает, что обеспечить необходимое финансирование дорог из других источников (в частности, из региональных дорожных фондов) не получится. Во избежание дорожного коллапса кому-то рано или поздно придется пойти на уступки.

Комментарий Натальи Зубаревич можно обобщить так: при составлении планов развития транспортных систем нужна «защита от дурака». Нынешняя российская транспортная стратегия до 2030 года такой защиты не имеет. В ней, на взгляд Натальи Зубаревич, по-прежнему закрепляются приоритеты сырьевых отраслей при строительстве дорог и трубопроводов (предполагается развивать те же направления, что и во времена СССР), что еще больше усиливает сырьевой характер российской экономики. Отдельного упоминания заслуживает план возрождения Северного морского пути. Его рентабельность достигается при обороте в 10 миллионов тонн грузов, текущий оборот — 1,5 миллиона тонн. Так в чем же экономический смысл этого проекта? Ответ знают, видимо, только политики.

Зато денег на развитие связывающей страну автодорожной сети хронически не хватает. «Китай за две-три недели строит столько же, сколько мы за год, — констатирует Наталья Зубаревич. — Нужно понимать, что институционально мы уже инвестиции «угрохали». В первой половине двухтысячных под флагом борьбы с коррупцией все дорожные фонды были централизованы, и расходы на строительство автодорог были уменьшены в три раза. Хорошо — нет коррупции. Но при этом почему-то нет и дорог».

В регионах есть «отдельные камикадзе», пытающиеся как-то решать проблему. Например, Тюмень активно использовала сырьевую ренту для строительства дорог, но это продолжалось до тех пор, пока налог на добычу полезных ископаемых не ушел в федеральный бюджет. Даже сейчас, жертвуя расходами на «социалку», продолжают строить дороги в Белгороде и Калининграде. «Но это отчаянные попытки с серьезными последствиями для социальной сферы», — отметила Наталья Зубаревич. Осложняет ситуацию и отсутствие «нормальной статистики по региональным дорожным сетям».

Лучше обстоят дела с авиаперевозками — здесь есть рост и есть частный бизнес, вкладывающий в развитие инфраструктуры свои деньги. Но ни один российский аэропорт «так и не стал крупным хабом». Если судить по статистике авиаперевозок, то авиаузел в России вообще один — Москва, на которую приходится 51 миллион пассажиров в год (для сравнения, на долю Санкт-Петербурга выпадает всего 8 миллионов пассажиров, на другие крупные центры — меньше трех, а то и одного миллиона человек). «В сверхцентрализованном государстве в условиях достаточно жесткой модели вертикали никуда, кроме Москвы, ездить не нужно», — констатировала эксперт.

Своеобразно реализуется и заявленная стратегия развития скоростного железнодорожного транспорта: вместо строительства новых, выделенных для скоростных поездов линий (как происходит в Китае) экспрессы «сажаются» на действующие пути, что затрудняет базовое железнодорожное сообщение. Но и это еще не все: скоростные железные дороги будут строиться не под нужды населения, а под вполне конкретное мероприятие государственной важности — чемпионат мира по футболу 2018 года.

Вообще на распределение средств под дорожное строительство политика оказывает куда большее влияние, чем экономика. В 2011 году бюджетные инвестиции распределились следующим образом: 11% получил Краснодарский край (Олимпиада в Сочи), 10,5% — Приморский край (саммит АТЭС), 9,5% — Москва, остальное — «размазано тонким слоем по прочей территории страны».

«Система “понтов” и “пальцев веером” никогда не создает адекватного планирования, — сказала Наталья Зубаревич. — Если ее не менять, сохранится мощнейшая автаркия, российская система транспорта не будет работать на развитие. Давайте оставим игру в рисование счастливого будущего и починим хотя бы то, что имеем. У нас очень мало таможенных коридоров, 45 процентов импорта сидит в Москве и Московской области. Мы не используем потенциал международных транспортных коридоров. При этом, говоря о внутренних проблемах, нужно понимать, что мы страна сжимающегося, стягивающегося населения. К этой данности нужно адаптироваться, как человек должен привыкнуть к тому, что он стареет».

«Мы должны, — считает Наталья Зубаревич, — развивать прежде всего крупные города и агломерации, инфраструктурно-транспортные коридоры межу ними, портовые регионы, приграничные города обмена, плотно заселенный юг и важнейшие сырьевые зоны, которые нужно разумно использовать. Но сначала, еще до всякой транспортной стратегии, нам необходима институциональная модернизация, потому что дуракам дороги не нужны».

Большинство вопросов, адресованных на встрече экспертам, объединял такой подтекст: можно ли решить транспортные проблемы административными мерами, в духе «взять и поделить»? Не лучше ли, например, для «разгрузки» Москвы и Санкт-Петербурга создать в России третий крупный центр деловой и политической жизни?

«Искусственный перенос столичных функций никогда проблем крупнейших городов не решал, — заметил на это Александр Высоковский. — Строительство Бразилиа не привело к тому, что Рио-де-Жанейро и Сан-Пауло вдруг взяли и поехали. Перенос казахской столицы в Астану не улучшил транспортную ситуацию в Алма-Ате. И примеров таких много не только современных, но и исторических. В X веке халиф Багдада так же безуспешно пытался «разгрузить» свой город. А вспомните, чем обернулся перенос российской столицы обратно в Москву — выяснилось, что для чиновников здесь просто нет свободных мест. Это было одна из причин, по которой центр Москвы подвергся такой колоссальной трансформации и разрушению в тридцатые годы».

Так, может быть, просто освободить города от «избытка» личного транспорта, пересадив всех на транспорт общественный или велосипеды? Это решение в значительной степени реализовано в северных европейских странах, но стоимость его очень высока, считает Михаил Блинкин. Для нормальной жизни велосипедистов понадобится ввести жесткие экологические требования к автомобилям. А для того, чтобы поездка на общественном транспорте обходилась дешевле, чем на личной автомашине, придется вводить дополнительные налоги и сборы на автомобилистов, к чему население, как уже было сказано, абсолютно не готово. Получается замкнутый круг.

Целый блок вопросов касался стоимости авиабилетов, которая в зависимости от региона и независимо от расстояния может отличаться в разы, судьбы «лоукостеров» и малой авиации. Основную проблему Михаил Блинкин видит здесь в низком спросе населения на региональные пассажирские авиаперевозки. Нет пассажиров — низка и рентабельность таких рейсов, а работать себе в убыток частные авиакомпании, разумеется, не хотят. Такая ситуация встречается не только в России, и государства порой компенсируют перевозчикам их убытки. «Но нам в таком случае придется стимулировать полеты даже между городами-миллионниками, а этого ни один бюджет не потянет», — полагает Михаил Блинкин. Он также считает, что в ближайшие годы не стоит ожидать прихода на этот рынок компаний-«лоукостеров»: при нынешних «жутких» терминальных издержках они в России просто не выживут.

Наталья Зубаревич, в свою очередь, предлагает три меры, которые могут смягчить ситуацию в сфере региональных авиаперевозок — либерализацию рынка, введение сезонных тарифов и «неизбежные» дотации со стороны государства. «Но это должны быть дотации прежде всего на внутрирегиональные полеты, — добавляет она. — Нельзя вкладывать деньги в то, что никому не нужно». Между тем, по информации Ярослава Кузьминова, в правительстве сейчас действительно рассматривается вопрос о дотировании пассажирских перевозок на Дальнем Востоке и в Восточной Сибири, и у него «есть шанс быть позитивно решенным».

Еще один вопрос, заданный на встрече, был связан с судьбой малых городов — не пренебрегают ли ими эксперты, говоря об инвестициях в мегаполисы и их агломерации? Наталья Зубаревич предлагает не устраивать по этому поводу «плача Ярославны». «Если мы говорим о политике развития, то она не может начаться с заброшенных городов, деревень и бывших лагерей», — пояснила она.

«Малые города — феномен позднего Средневековья и зарождения товарных отношений, — продолжил тему Ярослав Кузьминов. — Какие сейчас есть позитивные примеры в Европе? Там малые города являются частью больших городских агломераций, люди оттуда ездят в города средние и крупные на работу, за покупками, в театры. Но там есть дороги, по которым можно ездить, а у нас агломерационный радиус — 20-25 километров. Расширение агломерационного радиуса даст существенный шанс побороть искусственный дефицит земли, ресурсов для размещения жилья и производств, шанс снизить цены на дома, снизить издержки производства. Этого можно было бы достичь, совершив тот бюджетный маневр, о котором мы правительству рассказываем уже год».

Михаилу Блинкину был адресован вопрос о завышенной, как кажется многим, стоимости дорожного строительства в России. Эксперт, однако, полагает, что в эту цену заложены объективные факторы (материалы для прокладки дорог зачастую нужно ввозить издалека), а коррупционный вклад не намного выше, чем в других секторах экономики. Но главный «враг» дорог — их потребитель. В России нет общественного контроля за состоянием дорожной сети — ни со стороны отдельных граждан, ни со стороны перевозчиков.

Пассивность потребителей в значительной степени сказывается и на отсутствии системного подхода при девелопменте и в целом при застройке городских пространств, считает Александр Высоковский. Жилые комплексы строятся без прокладки нормальных дорог и прочих коммуникаций к ним, однако квартиры в них все равно раскупаются, и лишь затем новые собственники начинают возмущаться качеством окружающей их инфраструктуры. Декан Высшей школы урбанистики отметил также крайне низкую мобильность российского населения. «Жизнь современных городов во многом зависит от транзитности, — считает он, — от того, насколько они способны привлечь население извне, вместе с которым в город придут новые интеллектуальные, культурные и денежные потоки».

Наталья Зубаревич основную причину двукратного по сравнению с поздним советским периодом сокращения мобильности видит в снижении доходов большей части российских граждан. Кроме того, нужно учитывать и обратную сторону мобильности: дорога, соединяющая поселок с райцентром (или малый город — с крупным), будет способствовать оттоку оттуда лучших производительных сил.

Но, пожалуй, главный вопрос нынешнего раунда «Диалога» был задан студентами еще в середине встречи: предусмотрена ли в Стратегии-2020 та самая «защита от дурака», о которой говорила Наталья Зубаревич?

«Ключевая проблема “защиты от дурака” очень проста — у нас слишком много государства и слишком мало конкуренции, — ответил Ярослав Кузьминов. — Нужно сокращать присутствие государства в экономике, которое сейчас составляет 60 процентов от капитализации российских предприятий. Я даже не обсуждаю вопрос о том, коррупционеры там сидят или кристально чистые люди. Просто государство в XXI веке не создано для того, чтобы принимать экономические решения».

 

Олег Серегин, Новостная служба портала ВШЭ

Фото Никиты Бензорука

 

__________________________________________

В СМИ по теме:

8 самых важных ответов про российские дороги // Slon.ru, 11 апреля 2012