Государство всегда хуже общества

8 ноября в Высшей школе экономики состоялся круглый стол «Бюрократия как проблема», организованный Высшей школой экономики и Фондом «Либеральная миссия». С основным докладом выступил профессор кафедры государственной и муниципальной службы ВШЭ Александр Оболонский.

Вопросы, вынесенные для обсуждения на круглом столе — Почему и как страны Запада реформируют государственную службу? Может ли и чем может быть полезен мировой опыт реформирования госслужбы России? — затронуты в книге А. Оболонского «Кризис бюрократического государства». Автор в начале своего выступления выразил признательность Фонду «Либеральная миссия» за публикацию и организацию обсуждения столь важных для общества вопросов.

Бюрократия как проблема — тоже вопрос, который, по мнению А. Оболонского, можно использовать не только в качестве названия круглого стола, но и в качестве вопроса для обсуждения. Во всем мире последние 30-40 лет можно наблюдать кризис в сфере государственного управления, который может привести к социальному сдвигу. Государственные механизмы становятся все менее адекватными происходящему, что, по идее, должно привести к пересмотру общественного договора. В развитых и развивающихся странах постоянно возникают социальные протесты, в которых теперь уже участвуют не только маргиналы, но и вполне образованные люди, и даже интеллектуалы. Проблема в том, что происходящие перемены не осмыслены, их последствия не осознаны, и это, по словам Александра Оболонского, крайне опасно.

По разным причинам наступил кризис доверия общества к власти и государству, да и сама система государственного управления зашла в тупик. Все отчетливее проявляются две разнонаправленные тенденции. С одной стороны, государство пытается взять на себя все больше функций (например, активно формируется международная бюрократия, государство выступает как модернизатор). С другой, — люди начинают все больше требовать от чиновников, а в общественном сознании происходит десакрализация государства и власти, что особенно актуально для России. Происходит, по словам А. Оболонского, «реинкарнация либерального отношения к государству», ему как бы возвращают статус «слуги народа».

Одной из попыток изменить систему госуправления стало появление так называемого new public management, с позиций которого государство рассматривается как бизнес-структура, и госаппарат функционирует по тем же принципам, что и коммерческие и общественные организации. Соответственно, в системе государственного управления на регулярной основе должна происходить ротация персонала, за всеми чиновниками должен быть установлен общественный контроль, полномочия для принятия решений должны быть делегированы на более низкий уровень и так далее.

Явным лидером в этом процессе стала Великобритания. Там гражданское общество как потребитель услуг государства уже участвует в найме госслужащих. Существует специальный комитет по отбору ведущих чиновников, при этом члены комитета не являются госслужащими, они представляют различные профессиональные сообщества. Действуют и различные инструменты общественного контроля. В частности, комитет по стандартам публичной сферы, вырабатывающий правила поведения депутатов и министров. Кроме того, в Британии полномочия помощников и советников ограничены аналитической и консультативной работой, они не имеют права вмешиваться в управление. Для сравнения Александр Оболонский привел нашу страну, где помощники и советники из президентской администрации могут позвонить в парламент, правительство, СМИ и дать какие-нибудь указания.

В США существует запрет на использование административного ресурса во время выборов, это считается уголовно наказуемым деянием. А, например, в Канаде особое внимание уделяется этическим нормам поведения бюрократии, существуют кодексы для руководителей и для рядовых чиновников. Во Франции бюрократия представляет собой очень закрытую структуру. Однако за счет четко прописанных функций всех уровней вертикали власти, она весьма эффективна, и государство несет ответственность за ошибки чиновников. Отличительной особенностью административной системы Германии является наличие административной юстиции (судов). Фашисты, кстати, когда пришли к власти, пытались ее ликвидировать.

В России, по мнению А. Оболонского, качество государственного аппарата в несколько раз хуже, чем в перечисленных выше и многих других странах. Поэтому необходимы изменения, прежде всего в кадровом составе и направлениях деятельности. Одним словом, прежние представления о государстве и бюрократии окончательно потеряли актуальность. И гумбольдтовская формула, что «государство — зло, в лучшем случае неизбежное, в худшем — нестерпимое», уже не работает, заключил Александр Оболонский.

Также выступивший на встрече Георгий Сатаров, руководитель Центра прикладных политических исследований, поддержал тезис, что государство как институт находится в глубоком кризисе. И на повестке дня в таком случае есть два вопроса. Сколько еще в своем нынешнем виде оно просуществует? И что в этой ситуации делать обществу? В одной из своих работ президент Института национального проекта «Общественный договор» Александр Аузан высказал мысль, что нет ни одной функции государства, которую не могло бы выполнить общество. «И это не эпатаж, а эмпирические факты. Государство и бюрократия институционально не приспособлены реагировать на кризис, на перемены. Государство на угрозу безопасности реагирует неадекватно. Государство в России «растворяется»: оно не тушит пожары, не ищет пропавших без вести людей, не защищает от бандитов. В ответ на это общество самоорганизуется и берет эти государственные функции на себя», — сказал Г. Сатаров.

Заведующий проектно-учебной лабораторией антикоррупционной политики, ординарный профессор ВШЭ Михаил Краснов не согласился с тем, что общество может взять на себя любые функции государства. Так, общество не может производить право и защищать его. Это функция только государства, проблема лишь в том, что наше государство ее не выполняет. «А что касается книги Александра Валентиновича, то она — голос либералов, взывающих к истинным ценностям, одна из которых — человеческое достоинство», — сказал Михаил Краснов.

Заместитель декана факультета государственного и муниципального управления ВШЭ Сергей Пархоменко считает, что бюрократия всегда стремится к стабильности, она инертна по определению, поэтому и не успевает реагировать на вызовы. Вместе с тем четких критериев оценки эффективности госаппарата тоже нет. Общество, в свою очередь, вряд ли когда-то бывает довольно бюрократией… Что же делать в таких условиях? По мнению С. Пархоменко, только какой-то импульс со стороны государства может подвигнуть бюрократию к изменениям, сама себя она реформировать не станет. Однако пока таких рычагов давления нет, так как бюрократия и государство в России представляют собой единое целое.

Дина Крылова, преподаватель кафедры теории и практики взаимодействия бизнеса и власти ВШЭ, рассказала о работе над докладом Общественной палаты президенту о коррупции. В числе выводов, к которым пришли эксперты, можно отнести то, российская бюрократия организована гораздо лучше, чем бизнес и общество. Она научилась блокировать те инициативы, которые могут поколебать ее положение, ко всему прочему — она лучше обеспечена ресурсами. И помочь обществу в такой ситуации могут только институты, которые ставят бюрократии рамки.

Профессор Московского государственного института международных отношений (университета) МИД РФАндрей Зубов считает, что движение от государства к разгосударствлению не линейно, это всегда колебательные движения. Контроль за бюрократией изнутри невозможен в принципе. Однако существуют апробированные, в том числе и в России, инструменты такого контроля. В 1864 году была проведена реформа и образованы земства — система местного самоуправления, выведенная за пределы госуправления. Коррупция после этого постепенно стала сходить на нет, а бюрократия стала качественней. Потом еще появился парламент — Государственная дума, которая стала контролировать бюджет и тем самым лишила бюрократию права свободно распоряжаться финансами. Сейчас в Конституции все это есть, но в жизни — не работает. Поэтому, по мнению А. Зубова, качество госуправления зависит не от институтов, а от людей.

Александр Оболонский, комментируя высказанные мнения и суждения, сказал, что «не готов хоронить бюрократию». Создавая новое государство, нужно готовить новый тип государственных служащих. Государство, конечно, было и остается хуже народа, хуже общества. В свое время Михаил Сперанский ввел экзамены для чиновников. Больше всего возмущалось этой мере министерство внутренних дел… Однако, по мнению А. Оболонского, не должно быть фатального пессимизма, лучше подумать о смене элиты, используя креативный потенциал выживания народа.

Игорь Клямкин, советник научного руководителя ВШЭ, подвел итог обсуждению. Он считает, что применяемые в разных странах стандарты в отношении бюрократии и государства, необходимо адаптировать к российским реалиям, нельзя ждать, когда система рухнет, и придется что-то делать в пожарном порядке. Государство «допускает» к себе общество, о чем свидетельствуют и разработки Центра Грефа в начале 2000-х, на основе которых проводилась административная реформа, и участие специалистов в доработке Стратегии-2020. Конечно, сложно сказать, какие из предложений будут приняты, а какие отвергнуты. Но от пессимизма в рассуждениях советник научного руководителя ВШЭ призвал воздержаться, задав риторический вопрос: «А вдруг люди поверят сказанному?»

 

Андрей Щербаков, Новостная служба портала ВШЭ

Фото Никиты Бензорука